Articular a regulação das estruturas partidárias com medidas sancionatórias exige melhor compreensão de compliance
Novo Projeto de Lei que tramita no Senado Federal (PLS) 429/2017 coloca em pauta mais uma aplicação de compliance (anticorrupção e integridade, de um modo geral) no setor público. Agora é a vez dos partidos políticos, porque o PLS propõe alterações na lei 9.906/95 (lei de partidos políticos).
Embora sejam pessoas de direito privado, recai nos partidos políticos verdadeiro interesse público, tanto pela condição de elegibilidade dos candidatos, nos termos da Constituição Federal, quanto em decorrência do espaço público que ocupam, da necessidade de sua liberdade de expressão política e de seu papel no fomento à democracia.
Após inúmeros escândalos de corrupção revelados pela Operação Lava Jato, envolvendo representantes políticos e entidades partidárias, o Projeto de Lei parece ser uma estratégia de antecipar a apuração de irregularidades já no âmbito do próprio partido. No entanto, entender a dinâmica das modernas formas de corrupção e captura da representatividade política pelo jogo das doações ilegais vai para muito além da simples caça a determinadas pessoas ou partidos.
Tal mudança não pode ser considerada propriamente uma novidade. Desde a lei anticorrupção é bem possível pensar em compliance de partido político. A noção de integridade do PLS é até razoável e combina bem com os padrões internacionais. O programa de compliance partidário não somente contempla mecanismos de transparência (registros contábeis, controles e auditorias internos), como também de denúncia e investigação. Isso significa muito mais do que um simples incremento na prestação de contas, o que podemos considerar positivo.
O principal problema, no entanto, é que não consegue articular a regulação do funcionamento dos partidos políticos com medidas sancionatórias um pouco mais inteligentes. Desfiliação, em relação aos membros, e suspensão do recebimento do fundo partidário, no caso de irregularidades cometidas pelo partido, podem ser reduzidas a instrumento de “eliminação” de filiados ou partidos indesejados.
A normativa nacional (Código Eleitoral, Lei dos Partidos Políticos, Lei das Eleições) não é suficiente, mas a experiência internacional não é tão melhor assim. Espanha, México e Alemanha experimentaram iniciativas a partir das quais teríamos algumas lições a aprender. Nos três países a busca pela adoção de programas de compliance também após a revelação de irregularidades no financiamento partidário de grandes atores políticos: o PP (Partido Popular), na Espanha, o PRI (Partido Revolucionário Institucional), no México, e a CDU (União Democrata-Cristã), na Alemanha.
Na Alemanha, a adoção de um programa de compliance pela CDU foi feita de maneira singular e unilateral pela regional CSU (União Social-Cristã), sem que fosse acompanhada pela previsão de sua obrigatoriedade em lei ou da responsabilidade penal da pessoa jurídica. Assim, não se pode afirmar que a implementação de compliance partidário esteja alinhada a uma nova política regulatória dos partidos políticos.
Na Espanha e no México, a legislação infraconstitucional dos partidos políticos foi alterada para contemplar a obrigatoriedade de implementação dos “programas de cumplimiento”. Ainda que em ambos a mudança tenha sido acompanhada pela introdução da responsabilidade penal da pessoa jurídica no Código Penal, a utilidade dos programas de compliance para o sistema de sanções é, no mínimo, imprevisível.
Já nos EUA, onde a questão da responsabilidade penal é mais séria, há iniciativas de controle bem inteligentes, como o índice de prestação de contas do financiamento corporativo de campanha eleitoral (CPA-Zicklin Index, organizado por William Laufer, da Wharton School).
Em relação aos interesses partidários, as estratégias de compliance inserem-se em um momento decisivo para o financiamento dos partidos políticos brasileiros. É fato que aescassez de recursos produzida pela proibição de doações de pessoas jurídicas ensejou a edição das leis 13.487 e 13.488, que visam disponibilizar mais recursos especialmente para o financiamento de campanhas eleitorais, cujos custos a minirreforma eleitoral de 2015 não foi capaz de reduzir.
Por essa razão, a implementação e manutenção de programas de compliance requer investimentos consideráveis e não necessariamente disponíveis às entidades partidárias. O risco de que a implementação de um programa de integridade represente um custo sem utilidade para o partido é muito grande, o que pode significar o estrangulamento de pequenos partidos.
Nos termos do projeto de lei, os valores do financiamento partidário podem ser compreendidos como “doações de alto valor vulneráveis”, cuja definição, entretanto, fica condicionada à Resolução do TSE. No incandescente cenário político-econômico brasileiro – e ainda mais quando o cenário político de 2018 é obscuro – a omissão do TSE e a indefinição legal não conferem a transparência ao financiamento partidário e comunicam incerteza quanto ao impacto legislativo.
Muito embora seja possível considerar que o PLS aprimorou as disposições da lei das estatais quanto aos programas de integridade, ainda não foi delineada claramente a ideia de efetividade. Em que consiste a efetividade de um programa de compliance partidário e como ela será avaliada são questionamentos que permanecem abertos na redação do PLS.
No Brasil, a experiência da lei anticorrupção é bem pouco significativa. Mesmo se considerarmos todo o barulho da Lava Jato, essa legislação, que também prevê a implementação de programas de compliance por pessoas jurídicas, encontra pouca efetividade na prevenção à corrupção. Falta clareza no ordenamento jurídico brasileiro sobre a utilidade dos programas de compliance para o nosso sistema de sanções, é no mínimo um equívoco interpretar que a adoção de qualquer medida de cumprimento se prestaria à “mitigação de responsabilidade”. Mais do que a simples obrigatoriedade de compliance partidário, é necessária previsão no sentido do aprimoramento dos instrumentos de controle e detecção das fraudes.
Talvez assim se possa esperar alguma modificação efetiva no comportamento ético dos partidos políticos. A transparência do processo democrático representa a proteção do eleitor e a própria idoneidade das eleições. Ou bem se articulam melhores parâmetros de regulação da atividade partidária, ou compliance de partidos políticos pode não passar de propaganda política de transparência.
